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《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》的意義和亮點(diǎn)
2023年NO.4 研究與探討 作者：夏莉萍
2023年7月，《中華人民共和國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)公布，這是關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的專(zhuān)門(mén)立法。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間醞釀和反復(fù)論證，吸納了中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作多年摸索的寶貴經(jīng)驗(yàn)，具有重要意義。
《條例》的意義
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作面臨著新形勢(shì)和新要求，迫切需要專(zhuān)門(mén)立法，《條例》的出臺(tái)恰逢其時(shí)。人民群眾對(duì)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的需求日益增長(zhǎng)。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國(guó)日益走近世界舞臺(tái)的中央。
中國(guó)與世界的關(guān)系發(fā)生深刻變化。中國(guó)在與世界的深度交融中不斷發(fā)展壯大，走出國(guó)門(mén)的中國(guó)公民、法人和非法人組織數(shù)量不斷增加。從2011年至2019年，海外中國(guó)公民人數(shù)和中國(guó)駐外機(jī)構(gòu)數(shù)量迅猛增加，中國(guó)內(nèi)地居民每年出境
人數(shù)從7000萬(wàn)人次增至1.75億人次，境外注冊(cè)中資機(jī)構(gòu)從1.8萬(wàn)家增至近5萬(wàn)家，海外勞務(wù)人員和留學(xué)人員遍布全球各個(gè)角落。與此同時(shí)，海外安全形勢(shì)日趨復(fù)雜，各類(lèi)傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)交織并存，政局動(dòng)蕩、武裝沖突、恐怖襲擊、自然災(zāi)害以及各類(lèi)意外事故等頻頻發(fā)生。海外中國(guó)公民和企業(yè)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)更趨嚴(yán)峻，各種類(lèi)型的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件數(shù)量逐年增加。以2022年為例，中國(guó)外交部和駐外使領(lǐng)館共處置約7萬(wàn)起領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件，外交部
全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急熱線12308接聽(tīng)求助電話近50萬(wàn)通。
黨和政府高度重視領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助機(jī)制建設(shè)。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)海外安全保障能力建設(shè)，維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外合法權(quán)益”。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定》分別強(qiáng)調(diào)，“運(yùn)用法律手段維護(hù)我國(guó)主權(quán)、安全、發(fā)展利益。強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外及外國(guó)公民、法人在我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”，“構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系，完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制，維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項(xiàng)目和人員機(jī)構(gòu)安全”。相關(guān)法律體系建設(shè)也被列為海外中國(guó)平安體系建設(shè)的重點(diǎn)之一。
做好中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作迫切需要專(zhuān)門(mén)立法。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是需要通過(guò)專(zhuān)門(mén)立法強(qiáng)化外交部門(mén)開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的法律依據(jù)，統(tǒng)一社會(huì)各界對(duì)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的認(rèn)知。依法履責(zé)是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的基本原則。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)駐外使領(lǐng)館在開(kāi)展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作時(shí)，主要依據(jù)相關(guān)國(guó)際公約、雙邊條約、中國(guó)和駐在國(guó)法規(guī)制度等，但在具體實(shí)踐中，相關(guān)國(guó)內(nèi)立法對(duì)于領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作各參與方的職責(zé)分工、職責(zé)邊界沒(méi)有明確。此外，社會(huì)各界對(duì)這項(xiàng)工作的看法與認(rèn)識(shí)存在差異，甚至誤解。比如，有不少公眾認(rèn)為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助是“萬(wàn)能的”，中國(guó)駐外使領(lǐng)館的外交官和領(lǐng)事官們應(yīng)該有求必應(yīng)，能夠幫助解決一切問(wèn)題。二是中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助實(shí)踐長(zhǎng)期積累的一些行之有效的做法需要上升到法治層面予以固化，以促進(jìn)該項(xiàng)工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。自2007年外交部領(lǐng)事保護(hù)中心成立以來(lái)，在國(guó)內(nèi)各相關(guān)部門(mén)的積極配合和支持下，外交部和駐外使領(lǐng)館已累計(jì)處理近百萬(wàn)起領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件，在安全預(yù)警、預(yù)防宣傳、應(yīng)急處置和機(jī)制建設(shè)等方面積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，逐漸摸索出一套成熟做法，具有中國(guó)特色的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作體系正逐步形成。在此背景下，以規(guī)范領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助職務(wù)行為為切入點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)和完善多年積累的工作經(jīng)驗(yàn)和制度安排，將那些實(shí)踐證明行之有效、已被社會(huì)大眾廣泛認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)和做法加以全面梳理，并以法律條文的形式加以固化，必將大大促進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的良性、可持續(xù)發(fā)展和效能提升，為更好地應(yīng)對(duì)新時(shí)代維護(hù)中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)海外安全及權(quán)益的艱巨挑戰(zhàn)提供保障。
《條例》的亮點(diǎn)
《條例》明確了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助各參與方的職責(zé)分工及在國(guó)外中國(guó)公民、法人、非法人組織尋求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助時(shí)的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)及為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供保障等也作出了相應(yīng)的規(guī)定，內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)頗多。
《條例》明確了中國(guó)駐外外交機(jī)構(gòu)為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的主體，并對(duì)其相關(guān)職責(zé)范圍作出了規(guī)定。一是負(fù)責(zé)處置各類(lèi)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件。《條例》梳理了在國(guó)外中國(guó)公民、法人、非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯或需要幫助的相關(guān)情形，明確了駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取的相關(guān)措施。二是開(kāi)展相關(guān)安全宣傳預(yù)防活動(dòng)，例如建立安全預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，發(fā)布國(guó)外安全提醒，開(kāi)展安全宣傳、培訓(xùn)及指導(dǎo)工作等。三是與國(guó)內(nèi)有關(guān)部門(mén)和地方人民政府加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。
《條例》規(guī)定了各部門(mén)和地方政府在參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作時(shí)的職責(zé)分工。各部門(mén)及地方政府需根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，建立相關(guān)工作機(jī)制，參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作，為在國(guó)外的中國(guó)公民、法人、非法人組織提供必要協(xié)助。一是協(xié)助外交部和駐外外交機(jī)構(gòu)開(kāi)展各類(lèi)領(lǐng)事保護(hù)案件處置。二是結(jié)合國(guó)外安全提醒，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國(guó)公民、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪丁⒈苊馇巴榜v留高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或者地區(qū)。三是做好本領(lǐng)域、本地區(qū)在國(guó)外或?qū)⒏皣?guó)外人員的安全宣傳和教育培訓(xùn)工作。
《條例》明確了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助過(guò)程中，在國(guó)外中國(guó)公民、法人、非法人組織的權(quán)利與義務(wù)。在國(guó)外中國(guó)公民、法人、非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯或需要幫助時(shí)，可以向駐外外交機(jī)構(gòu)尋求幫助，并獲得相應(yīng)的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助。同時(shí)，《條例》也明確了在國(guó)外中國(guó)公民、法人、非法人組織的相關(guān)義務(wù)，包括應(yīng)遵守中國(guó)及所在國(guó)法律，尊重所在國(guó)宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，做好自我安全防范；根據(jù)安全提醒要求，在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪丁⒈苊馇巴榜v留高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或者地區(qū)；在請(qǐng)求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助時(shí)，向駐外外交機(jī)構(gòu)提供能夠證明其身份的文件或者相關(guān)信息；得到第三方提供的食宿、交通、醫(yī)療等物資和服務(wù)的，需支付應(yīng)由其自身承擔(dān)的費(fèi)用，等等。
《條例》對(duì)領(lǐng)事登記、安全評(píng)估和預(yù)警、宣傳教育和培訓(xùn)等預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作等作了明確規(guī)定。一是外交部和駐外使領(lǐng)館要建立平臺(tái)供在國(guó)外的中國(guó)公民、法人、非法人組織預(yù)先登記基本信息，以便對(duì)其提供領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助。二是駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作安全預(yù)警機(jī)制，開(kāi)展安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)履責(zé)區(qū)域內(nèi)的中國(guó)公民、法人、非法人組織開(kāi)展安全宣傳，指導(dǎo)其開(kāi)展突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、日常安全保護(hù)等工作。三是外交部和駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注有關(guān)國(guó)家和地區(qū)安全形勢(shì)，根據(jù)情況公開(kāi)發(fā)布國(guó)外安全提醒。有關(guān)部門(mén)和地方人民政府要結(jié)合安全提醒，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國(guó)公民、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪叮苊馇巴唢L(fēng)險(xiǎn)國(guó)家或者地區(qū)。四是在國(guó)外的中國(guó)法人、非法人組織應(yīng)當(dāng)建立安全防范和應(yīng)急處置機(jī)制，保障有關(guān)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)安全防范教育和應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)，根據(jù)需要配備專(zhuān)門(mén)安全管理機(jī)構(gòu)、人員。
《條例》為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供必要保障作了規(guī)定。《條例》明確了對(duì)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供人員、資金保障和人員培訓(xùn)，鼓勵(lì)有關(guān)組織和個(gè)人為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供志愿服務(wù)，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司、緊急救援機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等社會(huì)力量參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作，豐富領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的手段。
愿景與展望
《條例》吸納了中國(guó)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作多年摸索所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為今后開(kāi)展此項(xiàng)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，有利于完善中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民相互聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)。
知法是守法的前提。領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助關(guān)乎公民的切身利益。下一步的首要工作是積極開(kāi)展法治宣傳，讓公眾了解自身在領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助方面的權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)他們正確、理性看待領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作，不斷提升海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高自我保護(hù)能力。當(dāng)前，外交部等部門(mén)、中國(guó)駐外外交代表機(jī)構(gòu)、各級(jí)地方政府、大中型中資企業(yè)等都建立了相關(guān)的預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制，積極開(kāi)展海外安全風(fēng)險(xiǎn)和領(lǐng)事保護(hù)知識(shí)宣傳。除了在網(wǎng)上轉(zhuǎn)發(fā)《條例》原文外，還可以采用其他方式進(jìn)行宣傳。例如，在外交部領(lǐng)事司的指導(dǎo)下，北京市人民政府外事辦公室聯(lián)合首都精神文明建設(shè)委員會(huì)辦公室、北京市文化和旅游局、北京市人民政府僑務(wù)辦公室、共青團(tuán)北京市委員會(huì)等單位連續(xù)舉辦了數(shù)屆“祖國(guó)在你身后”領(lǐng)事保護(hù)情景劇大賽，這是一種公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的宣傳方式。
立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵。領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作各有關(guān)方面須按照《條例》認(rèn)真履責(zé)，以各層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制為依托，共同落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全預(yù)警和應(yīng)急處置等各環(huán)節(jié)工作，才能切實(shí)維護(hù)好海外中國(guó)公民和機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)益。例如，人力和資金投入是做好領(lǐng)事保護(hù)工作的關(guān)鍵。《條例》對(duì)此進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。關(guān)于如何解決領(lǐng)事保護(hù)工作人手不足的難題，《條例》規(guī)定，“駐外外交機(jī)構(gòu)根據(jù)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作實(shí)際需要，經(jīng)外交部批準(zhǔn)，可以聘用人員從事輔助性工作。國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)組織和個(gè)人為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供志愿服務(wù)。國(guó)家鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司、緊急救援機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等社會(huì)力量參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作。”關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)工作的資金保障，《條例》也寫(xiě)明，“國(guó)家為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供人員、資金等保障。地方人民政府參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作的經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算管理。有外派人員的國(guó)內(nèi)企業(yè)用于國(guó)外安全保障的投入納入企業(yè)成本費(fèi)用”。這些都需要有關(guān)方面積極予以落實(shí)，確保領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的順利開(kāi)展。
(作者系外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授)
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