|
華僑權(quán)益保護(hù)立法的地方經(jīng)驗(yàn)
2022年NO.5 研究與探討 作者：張國安
通過立法途徑更好地保障華僑各項(xiàng)權(quán)益，增強(qiáng)他們的凝聚力和向心力，是一項(xiàng)十分重要的工作。目前，地方政府關(guān)于華僑權(quán)益保護(hù)立法工作穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)一步完善了華僑權(quán)益法律法規(guī)體系，為加強(qiáng)華僑權(quán)益保護(hù)提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
華僑權(quán)益保護(hù)的立法掃描
黨和政府歷來高度重視僑務(wù)工作，注重維護(hù)華僑權(quán)益。上世紀(jì)80年代前，我國的僑務(wù)立法主要體現(xiàn)于國家層面上的憲法、法律、行政法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章。如1954年《中華人民共和國憲法》第23條規(guī)定：“全國人民代表大會由省、自治區(qū)、直轄市、軍隊(duì)和華僑選出的代表組成”。第98條規(guī)定：“中華人民共和國保護(hù)國外華僑的正當(dāng)權(quán)利和利益”，為華僑行使權(quán)利提供了憲法依據(jù)。1953年《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》規(guī)定了華僑的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，并特別明確“國外華僑得單獨(dú)進(jìn)行選舉”和“國外華僑應(yīng)選全國人民代表大會代表三十人”。1950年《土地改革法》、1953年《政務(wù)院關(guān)于解放前銀錢業(yè)未清償存款給付辦法》、1955年《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)暫行辦法》等也對華僑事務(wù)進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。1958年《戶口登記條例》以法律形式明確了歸國華僑的戶口登記申報(bào)程序。 1957年《國務(wù)院關(guān)于高級腦力勞動(dòng)者食用植物油補(bǔ)助供應(yīng)的規(guī)定》、1958年《海關(guān)對歸國華僑攜帶行李物品優(yōu)待辦法》《海關(guān)對進(jìn)出口禮品放行辦法》、1964年《外國人入境過境居留旅行管理?xiàng)l例》對華僑的生活物資和出入境的程序給予優(yōu)待。
黨的十一屆三中全會以來，我國圍繞華僑的各項(xiàng)權(quán)利需求，相繼頒布和實(shí)施了一系列中央和地方保護(hù)華僑權(quán)益的法律法規(guī)。這些法律法規(guī)包括兩大類，即涉及華僑權(quán)益保護(hù)內(nèi)容的一般性法律法規(guī)和針對華僑設(shè)置的特別法規(guī)和條例。具體而言，對華僑權(quán)益的保障主要涉及到政治權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益、文化教育權(quán)益、勞動(dòng)權(quán)益、社會保障權(quán)益、出入境權(quán)益、房產(chǎn)權(quán)益、司法訴訟和救濟(jì)權(quán)利、國籍問題等方面。
中央層面，1990年《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的頒行是我國僑務(wù)立法工作的重要里程碑。該法對歸僑僑眷及華僑的特定權(quán)利進(jìn)行了單獨(dú)列舉，涵蓋了包括土地、房屋、投資產(chǎn)業(yè)、社會保險(xiǎn)等方面的財(cái)產(chǎn)權(quán)以及接受社會救濟(jì)、取得僑匯和獲得贈(zèng)與和遺產(chǎn)的民事權(quán)利。這部法律出臺后，1993年7月19日國務(wù)院頒布了《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》(2004年修訂)，各地也都相繼出臺相關(guān)的實(shí)施辦法，使得歸僑僑眷及華僑的相關(guān)權(quán)益得以落實(shí)。
地方立法始于改革開放之后。1979年7月全國人大通過《地方組織法》，賦予省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域具體情況和實(shí)際需要，制訂和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力。2015年3月修訂通過的《中華人民共和國立法法》將地方立法權(quán)主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，設(shè)區(qū)的市被賦予地方立法權(quán)，開啟了地方立法的新里程。
華僑權(quán)益保護(hù)的地方性立法首先是以單項(xiàng)法規(guī)的形式來保護(hù)華僑的具體權(quán)益，基本上是“一法規(guī)一權(quán)益”，如關(guān)于華僑投資類權(quán)益保護(hù)的規(guī)定有1991年的《貴州省鼓勵(lì)外商和華僑、港澳臺同胞投資的優(yōu)惠政策規(guī)定》、1992年的《貴州省鼓勵(lì)外商和華僑港澳臺同胞投資條例》《浙江省關(guān)于鼓勵(lì)華僑和香港澳門同胞投資的規(guī)定》、1998年的《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》、2002年的《四川省華僑投資權(quán)益保護(hù)條例》等；關(guān)于華僑捐贈(zèng)類權(quán)益保護(hù)的規(guī)定有1990年的《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》、1991年的《山東省華僑捐贈(zèng)管理暫行辦法》、1995年的《浙江省華僑捐贈(zèng)條例》、1997年的《廣東省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》《上海市華僑捐贈(zèng)條例》、2000年的《江蘇省華僑捐贈(zèng)條例》等；關(guān)于華僑私有房屋類權(quán)益保護(hù)的規(guī)定有1994年的《廣東省城鎮(zhèn)華僑房屋租賃規(guī)定》、1997年的《福建省保護(hù)華僑房屋租賃權(quán)益的若干規(guī)定》《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于扶持貧困華僑農(nóng)場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決議》、 2004年的《廣東省拆遷城鎮(zhèn)華僑房屋的規(guī)定》等。
近年來，多地陸續(xù)開展綜合性華僑權(quán)益保護(hù)立法的試點(diǎn)和創(chuàng)新工作。《南京市華僑權(quán)益保護(hù)條例》2015年7月1日正式施行，《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》2015年7月31日通過，《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》2016年12月1日正式實(shí)施。2016年起，福建省逐漸形成了“一辦法、兩條例、兩規(guī)定”的地方性涉僑法規(guī)體系，即《福建省實(shí)施〈中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法〉辦法》《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》《福建省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》《福建省保護(hù)華僑房屋租賃權(quán)益的若干規(guī)定》《福建省保護(hù)華僑投資權(quán)益若干規(guī)定》。
此外，湖北、四川、浙江、海南、貴州等省也相繼出臺了華僑權(quán)益保護(hù)條例，綜合性、地方性華僑權(quán)益保護(hù)立法的趨勢愈發(fā)明顯。
華僑權(quán)益保護(hù)的地方立法經(jīng)驗(yàn)
地方性華僑權(quán)益保護(hù)立法，為華僑權(quán)益保護(hù)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)華僑權(quán)益保護(hù)地方立法經(jīng)驗(yàn)意義重大。
1.貫徹上位法，彰顯地域性
地方立法是為地方經(jīng)濟(jì)社會和居民生活工作服務(wù)的，是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。地方性法規(guī)規(guī)章不得同憲法相抵觸，即“不相抵觸”原則 。華僑權(quán)益保護(hù)國家層面的法律依據(jù)主要是《憲法》《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》和《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法實(shí)施辦法》。華僑權(quán)益保護(hù)的地方立法貫徹上位法的主要表現(xiàn)：一是制定上位法的實(shí)施辦法，修訂廢除與上位法相抵觸的法規(guī)規(guī)章。《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》和實(shí)施辦法頒行后，各省、自治區(qū)、直轄市相繼頒布了《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的實(shí)施辦法或?qū)嵤┮?guī)定。目前，除西藏自治區(qū)外，其他省、自治區(qū)、直轄市都頒布了各自的《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》的實(shí)施辦法或?qū)嵤┮?guī)定，絕大部分省、自治區(qū)、直轄市修正了歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)方面的地方法規(guī)。二是地方綜合性華僑權(quán)益保護(hù)條例的制定以憲法和《中華人民共和國歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》為依據(jù)。如《南京市華僑權(quán)益保護(hù)條例》規(guī)定，為了保護(hù)華僑合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本市實(shí)際，制定本條例。《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》規(guī)定，為了保護(hù)華僑的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。其他地方的綜合性華僑權(quán)益保護(hù)條例均有此類規(guī)定。三是地方性華僑單項(xiàng)權(quán)益保護(hù)立法貫徹執(zhí)行上位法。《廣東省華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，為保護(hù)華僑捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)的正當(dāng)權(quán)益，加強(qiáng)受贈(zèng)管理，根據(jù)憲法和國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。《上海市華僑捐贈(zèng)條例》規(guī)定，為加強(qiáng)華僑捐贈(zèng)工作的管理，保護(hù)和鼓勵(lì)華僑愛國愛鄉(xiāng)熱情，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國憲法》和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際情況，制定本條例。
華僑權(quán)益保護(hù)的地方立法具有鮮明的地方特色。地方性華僑權(quán)益保護(hù)立法結(jié)合本地實(shí)際情況，因地制宜，凸顯地域特性，幾乎所有的地方性立法都在其正文明確了“結(jié)合本省實(shí)際情況”“結(jié)合本市實(shí)際情況”等內(nèi)容。事實(shí)上，華僑權(quán)益保護(hù)的地方性立法的確反映了各省區(qū)市的實(shí)際需求，凸顯了各地的地方特色。《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》第21條明確規(guī)定鼓勵(lì)和支持華僑投資興辦產(chǎn)業(yè)，第22條到第27條分別對保護(hù)華僑投資經(jīng)營權(quán)、投資財(cái)產(chǎn)權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營土地確權(quán)、企業(yè)投資開發(fā)用地征收補(bǔ)償、招投標(biāo)權(quán)益等作了規(guī)定。《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》突出鼓勵(lì)華僑參與和服務(wù)國家和上海發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)定華僑中來滬定居工作或者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)被認(rèn)定為高層次人才、原戶籍注銷地非本市的，其本人、隨同其回國的配偶、子女或者國內(nèi)隨同其調(diào)動(dòng)、遷移的配偶以及其十六周歲以下或者在普通中學(xué)就讀的子女，可以按照本市有關(guān)規(guī)定，向市人力資源社會保障部門申請辦理本市常住戶口或者《上海市居住證》。
2.過程民主化，內(nèi)容創(chuàng)新性
華僑權(quán)益保護(hù)的地方立法民主化包括立法過程和公眾有序參與的民主化。《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》的立法過程就體現(xiàn)了地方立法民主化過程。2011年，為做好《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》的起草、審核、修改和審議工作，廣東省僑辦、政府法制辦、人大僑委、人大法工委相互支持、密切配合，分別在廣州、深圳、北京召開征詢意見會，廣泛聽取法律專家和著名律師意見，對草案反復(fù)修改，推動(dòng)《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》在第十二屆廣東省人大常委會第十九次會議第二次全體會議上表決通過。通過公開立法活動(dòng)，提高了公眾參與地方立法實(shí)踐的熱情，增加了公眾參與地方立法的民主程度。
《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》的立法過程也充分體現(xiàn)了科學(xué)立法、民主立法的要求。2013年，上海市十四屆人大常委會將華僑權(quán)益保護(hù)立法建議項(xiàng)目列入2013—2017年立法規(guī)劃。起草過程中，立法工作小組召開了多場座談會，廣泛聽取和征求市政府有關(guān)部門、基層僑務(wù)部門、在滬華僑華人、僑資企業(yè)負(fù)責(zé)人、海外僑團(tuán)負(fù)責(zé)人、專家學(xué)者等各方面的意見和建議，形成的草案通過解放日報(bào)、上海法治報(bào)、東方網(wǎng)、新民網(wǎng)、上海人大網(wǎng)、“上海人大”微信公眾號等媒體向社會公開征求意見，最終經(jīng)上海市十四屆人大常委會第三十二次會議表決通過。
華僑權(quán)益保護(hù)的地方性立法亮點(diǎn)紛呈，多有創(chuàng)新，其中最大的亮點(diǎn)是對華僑參政議政的權(quán)益以法律形式明確下來。如《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》規(guī)定，在本省的華僑，可以依法申請成立社會團(tuán)體并開展活動(dòng)，社會團(tuán)體的合法權(quán)益和合法活動(dòng)受法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉期間在省內(nèi)的華僑，可以參加原籍地、原居住地或者現(xiàn)居住地的選舉；縣級以上地方人民代表大會可以邀請華僑列席會議；省、設(shè)區(qū)的市和僑務(wù)重點(diǎn)縣(市、區(qū))可以邀請華僑作為政協(xié)特邀委員；縣級以上政治協(xié)商會議可以邀請華僑列席會議。
3.適應(yīng)客觀需求，凸顯探索性
華僑權(quán)益保護(hù)地方立法適應(yīng)了地方和時(shí)代需要，是對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展法律需求和僑務(wù)實(shí)踐工作中面臨問題的有效回應(yīng)。《福建省華僑權(quán)益保護(hù)條例》立足省情、適應(yīng)僑情變化的實(shí)際需要，對海外僑胞新關(guān)切和新訴求積極回應(yīng)。《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》同樣適應(yīng)上海市建設(shè)“四個(gè)中心”(國際經(jīng)濟(jì)中心、國際金融中心、國際貿(mào)易中心、國際航運(yùn)中心)和具有全球影響力科創(chuàng)中心的需要，為在上海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的海外高層次人才提供法制保障。
我國各地華僑權(quán)益保護(hù)立法是華僑權(quán)益保護(hù)方面的“先行先試”，具有先行性和探索性，有諸多方面的創(chuàng)新性，如華僑成立社會團(tuán)體，華僑知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，華僑在農(nóng)村宅基地權(quán)益保護(hù)，華僑出國定居后土地承包經(jīng)營權(quán)保護(hù)，華僑投資企業(yè)參加政府采購等，較好地回應(yīng)了海外僑胞的新關(guān)切和新訴求，為更高層面立法積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。
4.問題導(dǎo)向性，注重操作性
《中華人民共和國立法法》規(guī)定，地方立法一方面要結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)、民情、風(fēng)俗等現(xiàn)實(shí)需求，另一方面要求地方立法與解決當(dāng)?shù)貙?shí)際問題結(jié)合起來。華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法大多體現(xiàn)了問題導(dǎo)向原則。如《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》規(guī)定華僑私有房屋符合法律、法規(guī)和本省有關(guān)規(guī)定的，房產(chǎn)登記發(fā)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法登記發(fā)證。歷史遺留的華僑房屋問題，按照國家和本省有關(guān)規(guī)定處理。華僑對私有房屋享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得非法侵犯，解決華僑權(quán)益保護(hù)中的突出問題。《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》體現(xiàn)了鼓勵(lì)華僑參與國家和上海建設(shè)的導(dǎo)向，規(guī)定華僑在上海就業(yè)，可辦理社會保險(xiǎn)各項(xiàng)手續(xù)；經(jīng)與用人單位協(xié)商一致，可繳存、提取和使用住房公積金；可以參加專業(yè)技術(shù)人員資格考試和專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格評審；可按規(guī)定購買自住商品房等。
華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法比較注重實(shí)際可行性和可操作性，重視法律法規(guī)的實(shí)行效果。首先，地方性立法內(nèi)容中每條規(guī)定都可以在相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件找到依據(jù)，具有合法性。其次，大多數(shù)條文的規(guī)定都比較具體，對現(xiàn)實(shí)生活中問題較多的華僑房屋、華僑投資、華僑捐贈(zèng)等權(quán)益的保護(hù)，以及侵權(quán)的處罰等，盡可能具體規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。如《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》規(guī)定：華僑子女回國就讀上海實(shí)施義務(wù)教育的學(xué)校，其父(母)在上海就業(yè)或者其有血緣關(guān)系的直系親屬監(jiān)護(hù)人具有上海戶籍的，與具有上海戶籍的適齡兒童、少年享受同等入學(xué)待遇；原戶籍注銷地為上海的華僑，出生在國外并且其配偶或者父母一方具有上海戶籍的華僑，申請回上海定居，符合條件的，上海市僑務(wù)部門應(yīng)當(dāng)核發(fā)《華僑回國定居證》，公安機(jī)關(guān)據(jù)此為申請人辦理常住戶口登記手續(xù)。對違法干預(yù)或者侵犯華僑投資設(shè)立企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)，違法侵犯華僑對其私有房屋依法享有的占有、使用、收益和處分權(quán)利，向華僑攤派或者強(qiáng)行募捐、違反華僑捐贈(zèng)意愿使用捐贈(zèng)款物或者挪用、侵占華僑捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)等違法違紀(jì)行為，《上海市華僑權(quán)益保護(hù)條例》也明文規(guī)定予以相應(yīng)行政處分并追究刑事責(zé)任。
5.視野全球化，范圍清晰化
華僑權(quán)益保護(hù)地方立法全球化視野主要表現(xiàn)在立法保障華僑回國定居的權(quán)益。跨國移民是全球化的要素和產(chǎn)物，華僑華人是國際移民的重要組成部分。基于華僑作為跨國移民的特殊性考量，各地華僑權(quán)益保護(hù)立法均規(guī)定了華僑回國定居的權(quán)益。如《廣東省華僑權(quán)益保護(hù)條例》規(guī)定：華僑申請回本省定居，由擬定居地縣級以上人民政府負(fù)責(zé)僑務(wù)工作的部門受理。擬定居地為原戶籍注銷地，符合以下條件的，負(fù)責(zé)僑務(wù)工作的部門應(yīng)當(dāng)核發(fā)華僑回國定居證，公安部門依法辦理落戶手續(xù)。《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》規(guī)定：華僑申請?jiān)诒臼《ň樱媳臼∫?guī)定條件的，由縣級以上僑務(wù)主管部門受理并核發(fā)華僑回國定居證明，公安機(jī)關(guān)依據(jù)華僑回國定居證明和其他需要交驗(yàn)的材料為申請人辦理常住戶口登記手續(xù)。國內(nèi)外身份信息不一致的華僑，申請?jiān)诒臼÷鋺簦?jīng)核實(shí)符合規(guī)定條件的，按照前款規(guī)定辦理。符合海南自由貿(mào)易港建設(shè)需要、屬于本省引進(jìn)的華僑人才，按規(guī)定辦理在本省落戶手續(xù)。
地方立法實(shí)踐使得華僑權(quán)益保護(hù)立法范圍逐漸清晰化，主要涉及華僑選舉資格、參政議政、人權(quán)保障、回國安置、戶籍管理、投資貿(mào)易、捐款捐資、合作聯(lián)營、外匯兌換、稅收利潤、財(cái)產(chǎn)繼承、婚姻家庭、歸國探親、國籍管理、子女入學(xué)升學(xué)、華僑教育、救濟(jì)貧困華僑、勞動(dòng)和社會保障、企業(yè)經(jīng)營、民事訴訟、組織社團(tuán)等方面。需要特別指出的是外籍華人權(quán)益也獲得了立法保護(hù)。地方華僑權(quán)益保護(hù)條例明確外籍華人參照華僑權(quán)益保護(hù)規(guī)定執(zhí)行，但前提是除法律、法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利外。
總體上看，華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法取得了重要進(jìn)展，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，各地特別是僑鄉(xiāng)地區(qū)可借鑒現(xiàn)有相關(guān)省市關(guān)于華僑權(quán)益保護(hù)的地方性立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極推動(dòng)本地華僑權(quán)益保護(hù)的地方性立法工作。
(參考文獻(xiàn)略。作者系華僑大學(xué)法學(xué)院教授、華僑大學(xué)僑務(wù)法研究中心主任）
|
