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全球民間外交實踐與新時代中國民間外交發(fā)展探析
2021年NO.6 研究與探討 作者：于宏源
近年來，全球民間外交出現(xiàn)了一些不同以往的新形式、新特點。中國社會各界也在國家對外交往活動中扮演著越來越重要的角色。多元化與網(wǎng)絡(luò)化成為民間外交未來的發(fā)展方向，對發(fā)展新時代中國特色民間外交提出了更高要求。
不斷演進的民間外交內(nèi)涵
明確民間外交的含義是理解這一外交行為及其所發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。目前，民間外交仍缺乏一個被學(xué)界普遍接受的定義，主要有以下三方面原因：一是各國研究者采用的表述十分多元，其指代對象既有重合又不盡相同，為學(xué)術(shù)對話造成一定障礙。例如，在中文文獻中，既有“民間外交”的提法，也有“人民外交”的提法，而英文文獻的表述則包括“people-to-people diplomacy”“citizen diplomacy”“civil diplomacy”“non-official diplomacy”“multi-track diplomacy”等。二是相關(guān)研究領(lǐng)域范疇不斷發(fā)生變化，增加了區(qū)別民間外交與其他非政府外交行為的難度。例如，傳統(tǒng)觀點認為，公共外交是指“政府向外國公眾提供信息并施加影響的行為”，政府是公共外交行為的主體，民間外交是獨立于傳統(tǒng)政府間外交和公共外交的第三種外交形式。然而，近年來公共外交的研究范疇出現(xiàn)明顯延伸，兩個研究領(lǐng)域又出現(xiàn)交叉重疊，導(dǎo)致公共外交和民間外交邊界模糊。三是相關(guān)概念在不同地區(qū)的應(yīng)用不同，其所指代的外交行為存在差異。以“二軌外交”為例，該概念由威廉•戴維森(William Davison)與約瑟夫•蒙特維爾(Joseph Montville)于20世紀80年代初提出，泛指第一軌道外交(政府官員開展的外交活動)以外的一切國際交往活動，具有非官方(non-official)、非程式化(non-structured)、思想開放(open-minded)、利他主義(altruistic)的特點。根據(jù)戴維森與蒙特維爾的定義，“二軌外交”幾乎涵蓋了“民間外交”的所有內(nèi)容。針對該問題，達利亞•達薩•凱(Dalia Dassa Kaye)將二軌外交限定為“以問題解決為重點的非官方政策對話，參與者具有某種接近決策圈的渠道”。他進一步指出，不同地區(qū)的二軌外交機制在涉及議題、獲取的官方支持、對政策制定的影響力等方面存在明顯差異。
結(jié)合以上討論，可以從兩個方向界定民間外交的研究范疇。一是需要區(qū)分民間外交和非國家行為體的一般性國際交流活動。“外交”必須體現(xiàn)“國家的作用”，即體現(xiàn)國家意志或有國家參與的成分，如有國家的政策指導(dǎo)或資金支持等。因此，民間外交不同于個人或社會團體的一般性國際往來，它具有明確的補充政府外交、促進政府間合作的意圖和作用。二是需要明確民間外交的參與主體。民間外交的主體不具有國家外交正式資格，但又往往享有政府支持。民間外交的主體可以是有官方背景的人民團體、地方政府、社會組織、教育機構(gòu)、新聞媒體和各種民間組織。在此基礎(chǔ)上，本文結(jié)合各地區(qū)實際情況，將民間外交的概念界定為包含城市外交、二軌外交、三軌外交等多種形式在內(nèi)的“非官方(中央政府)、非贏利性、有組織的一切涉外活動”。
全球民間外交實踐的發(fā)展
近年來，“治理”理念的發(fā)展、國家層面權(quán)力的分散以及技術(shù)的進步使更多非政府行為體參與到國家對外交往活動中來。這些新變化對各國民間外交提出了新要求，全球民間外交實踐出現(xiàn)了一些新形式和新特點。在此背景下，多元化與網(wǎng)絡(luò)化的民間外交體現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)化社會組織的國際活動與全球城市外交兩個方面。
社會組織網(wǎng)絡(luò)化和全球民間外交。社會組織網(wǎng)絡(luò)化是全球民間外交多元化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的重要實踐之一，其既表現(xiàn)為社會組織自身開展國際活動并形成跨國合作網(wǎng)絡(luò)，又表現(xiàn)為企業(yè)等商業(yè)行為體參與全球治理。
第一，各國非政府組織通過跨國社會運動和跨國倡議網(wǎng)絡(luò)來影響全球治理。跨國倡議網(wǎng)絡(luò)(Transnational Advocacy Networks)作為以社會活動家為中心、非政府組織等行為體聯(lián)合互動為主體的合作架構(gòu)，成為全球治理的重要組成部分。跨國倡議網(wǎng)絡(luò)通過提出新議題、影響國家政策、建立和傳播國際規(guī)范來重構(gòu)世界政治。在民間外交影響全球治理的過程中，各國非政府組織積極建構(gòu)與媒體廣泛接觸的網(wǎng)絡(luò)。通過與媒體的交流網(wǎng)絡(luò)，非政府組織能主動發(fā)布相關(guān)信息，部分信息甚至?xí)勾髧蛧H組織面臨尷尬境地。媒體還是公布研究成果的渠道，也可以用于吸引群眾注意力，或通過大量報道群眾集會和抗議等使某個議題公開化，改變公眾認知，影響社會輿論。
第二，企業(yè)等商業(yè)行為體參與全球治理。隨著社會組織網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，非國家行為體憑借其組織形式的彈性和應(yīng)對戰(zhàn)略的靈活性等優(yōu)勢通過網(wǎng)絡(luò)合作模式將其行動影響力嵌入到全球、地區(qū)、國家和次國家等多個層面，提升了治理機制的密度和治理形式的多樣性，體現(xiàn)為組織內(nèi)拓展、組織間協(xié)作和跨組織伙伴關(guān)系三種模式。其中組織內(nèi)拓展主要表現(xiàn)為包括民間團體、城市、企業(yè)、基金、商會及智庫等在內(nèi)的各種類型的跨國非國家行為體數(shù)量不斷增多，且日益注重拓展其國際化合作，在跨國行動范圍、跨國成員數(shù)量、政策游說空間以及網(wǎng)絡(luò)治理能力上均增長迅速，并成為民間外交的主體。
例如，可持續(xù)能源商業(yè)委員會(BCSE)是1992年由美國能源領(lǐng)域商業(yè)領(lǐng)袖發(fā)起成立的企業(yè)及商會聯(lián)盟，屬于非營利性組織。該組織希望為美國決策者提供咨詢，尋找減排方法，提高能源安全和經(jīng)濟效率。非政府組織與商會、基金會、企業(yè)等民間組織的活動形式比官方更為靈活，能夠在國家間的政治對話之外進行非正式的坦率溝通，更易完成政府難以協(xié)調(diào)的任務(wù)，從而具有與政府形成互補的比較優(yōu)勢。
城市多邊和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)中的民間外交。除跨國社會組織網(wǎng)絡(luò)外，全球治理下民間外交的新發(fā)展還體現(xiàn)為城市多邊和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)水平的提升。作為參與國際事務(wù)的重要非國家行為體，近年來城市在國際舞臺上的重要性不斷提升，有較高全球或區(qū)域影響力的大都市均開展了一系列多邊與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)實踐，積極參與多邊城市組織。城市外交日益成為一種獨立的外交形態(tài)。
從東京的城市民間外交來看，東京在發(fā)展新型民間外交、城市多邊及網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)方面具有較大優(yōu)勢。東京是亞洲重要國際商貿(mào)與文化中心，是訪日外國游客熱門旅游目的地和在日外國人的重要居住地。這為東京開展新型民間外交注入了新鮮血液，提升了東京與世界的聯(lián)系緊密度。一是東京將其城市多邊與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)嵌入了區(qū)域機制中。東京的多邊城市外交側(cè)重在亞洲主要都市網(wǎng)(Asian Network of Major Cities 21，ANMC21)框架下開展合作、積極參與多邊城市論壇、主辦國際會議等方面。二是東京重視加強同其他區(qū)域及國際城市的交流與協(xié)作。近年來，東京城市外交活動頻繁，市政府代表團在2017—2018年訪問巴黎、新加坡、倫敦等城市，與外國政要會面高達98次。通過這些會面，東京逐步建立起其在城市多邊網(wǎng)絡(luò)機制中的中心地位。三是東京重視加強同各國駐日使團的聯(lián)系。目前，東京定期向外國使團介紹城市規(guī)劃、公共交通、備災(zāi)、公共衛(wèi)生等方面的政策；與外國使團合作并開展大使年度會議，商討災(zāi)害管理等問題。四是東京積極承辦重要國際會議。2019年10月，東京舉辦“Urban 20(U20)市長峰會”，主題包括可持續(xù)發(fā)展、社會融合與包容性、經(jīng)濟增長等，旨在交流相關(guān)經(jīng)驗。五是東京注重提出可能引領(lǐng)潮流的創(chuàng)新性議題與理念。目前，東京已提出“東京都市政府的自動駕駛計劃”“東京實現(xiàn)包容社會的倡議”等發(fā)展理念與方向，為推動?xùn)|京城市外交多邊及網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展做出努力。總體而言，東京在城市多邊與網(wǎng)絡(luò)化領(lǐng)域起步較早，取得了較為顯著的成果。
從巴黎的城市民間外交來看，巴黎同樣重視推動新型民間外交及城市外交實踐的發(fā)展。巴黎致力于在國際交往中根據(jù)文化交流、體育賽事、國際代表團來訪等方面需求，推動與其他國際化城市建立網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系。一是從城市發(fā)展來看，巴黎倡導(dǎo)發(fā)起了多個城市合作平臺，聯(lián)合主辦了U20會議；與國際法語協(xié)會合作，聯(lián)合世界221個城市共同推廣法語等。二是從國際合作來看，巴黎一直致力于解決經(jīng)濟發(fā)展、城市化、文化、氣候、人權(quán)等方面問題，每年投入650萬歐元，建立了70多個相關(guān)合作項目。例如，巴黎積極響應(yīng)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標，自2014年起共投入107.5萬歐元用于支持法國非政府組織救助戰(zhàn)爭受難者、移民和難民。三是從科技合作來看，巴黎邀請了多方專家參與建筑、交通、住房等領(lǐng)域城市建設(shè)。四是從文化交流來看，巴黎作為歐洲重要文化中心，已與40多個國際城市開展了機制化文化交流。五是從氣候治理來看，巴黎自2007年便開始制定相關(guān)計劃，以應(yīng)對氣候變化、空氣污染、可持續(xù)發(fā)展等問題。通過倡導(dǎo)全球城市聯(lián)盟、積極參與全球前沿議題治理以及加強與世界的科技、文化紐帶，巴黎增進了與其他國際城市的網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)系。城市多邊與網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)提升了巴黎在國際交往活動中的影響力，從而推動法國民間外交向更多元、更立體的方向發(fā)展。
東京、巴黎等具有較大影響力的大都市通過積極參與全球治理，建立城市組織、外交平臺，加強城市在世界科技合作、文化交流中的作用，提出創(chuàng)新性議題與理念等方式，不斷提高其在國際舞臺上的重要性。這種城市的多邊網(wǎng)絡(luò)化實踐，以及城市外交獨立性的日益增強，是全球治理下民間外交新發(fā)展的重要體現(xiàn)。
多元化與網(wǎng)絡(luò)化：新時代下中國民間外交的特征
在國際民間交往形式不斷創(chuàng)新和中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的情況下，中國的民間外交也逐漸出現(xiàn)了多元化和網(wǎng)絡(luò)化的雙重屬性，主要表現(xiàn)在民間外交主體、內(nèi)容和對象的多元化以及實施方式的網(wǎng)絡(luò)化。官方外交一般側(cè)重政治領(lǐng)域，而民間外交卻可涵蓋社會生活的各個方面。民間外交的主體具有人民性的特征，即以人民為主體，將人民作為工作對象。民間外交主體包括半官方機構(gòu)、企業(yè)、社會組織、研究機構(gòu)和個人等，活動領(lǐng)域涉及經(jīng)濟、科技、文化、教育和福利等，形式靈活多樣。與官方外交不同，民間外交的交往對象不受國家關(guān)系和外交制度的制約，交流主題較少受官方意識形態(tài)和既定政策的影響。從實施方式看，民間外交出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化等形式創(chuàng)新。與官方外交不同，民間外交不是通過外交談判和簽訂各種條約、協(xié)定等來規(guī)范雙方權(quán)利和義務(wù)，而是通過不拘形式的平等協(xié)商和交流來自愿增進彼此理解和信任，雙方合作和交流的手段也沒有固定模式。民間外交主體通過網(wǎng)絡(luò)和多邊平臺不斷推進全球民間互動和友好關(guān)系。
第一，新時代中國民間外交的特點首先表現(xiàn)為多元化。作為中國外交領(lǐng)域的重要實踐之一，民間外交本身與公共外交并非是完全互斥的概念。新中國成立初期，民間外交作為正式外交行為的重要補充，一定程度上另辟蹊徑地促進了中國與西方國家的建交。當(dāng)前，隨著中國發(fā)展與開放程度的提升以及參與全球治理的深入，中國民間外交發(fā)展出現(xiàn)外溢現(xiàn)象，即由于非政府行為體與外部世界聯(lián)系的不斷密切，中國民間外交由單一政府主導(dǎo)向政府、企業(yè)等市場行為體、非政府組織等社會行為體協(xié)作進行的轉(zhuǎn)變，中國民間外交的動力機制開始從中央發(fā)起、地方配合，向央地互動轉(zhuǎn)變。社會組織成為中國民間外交的主要組成部分。新中國成立初期，中國群團組織是與中國體制相近的社會主義國家進行友好往來的重要主體。改革開放后，社會組織的對外交往活動逐漸轉(zhuǎn)型，在推動文化和人員交流中作用突出。在參與全球治理過程中，“作為正在崛起中的新興大國，在提供全球公共產(chǎn)品方面，中國正面臨國際社會的更高期待”。中國不僅需要民間外交主體在重大國際場合以非官方的形式講述中國政策與行動，傳播國際合作和全球治理理念，促進中國與世界的人文交流，也需要民間外交主體參與全球公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與傳播。
第二，由于新時代民間外交主體的多元化，中國民間外交所關(guān)注的領(lǐng)域也出現(xiàn)了擴展與外溢。以中日邦交正常化中的芭蕾外交為例，1972年，上海舞劇團在日本開展了《白毛女》等系列芭蕾舞劇表演活動。這雖然屬于文化交流活動，但其行為本身卻更多強調(diào)改善中日關(guān)系的政治意義。傳統(tǒng)民間外交主要圍繞政治領(lǐng)域進行，對外交往活動的目標也更多服務(wù)于增進外國民眾對本國的了解與好感，進而為兩國政治關(guān)系發(fā)展奠定良好民意基礎(chǔ)。然而，在當(dāng)今企業(yè)、社會組織乃至個人越來越多參與民間外交的情況下，其所關(guān)注的議題也在很大程度上被納入民間外交議程。企業(yè)最關(guān)注經(jīng)濟利益，社會組織及個人可能關(guān)注社會發(fā)展、知識傳播、文化交流、環(huán)境保護等，這些傳統(tǒng)上被視為低政治領(lǐng)域的議題不斷進入中國民間外交關(guān)注范疇。政治議題不再處于絕對壓倒性地位，民間外交議題總體呈多元化發(fā)展趨勢。
第三，在新時代中國外交實踐中，民間外交網(wǎng)絡(luò)化的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在城市—企業(yè)—社會組織的紐帶聯(lián)系增強。隨著外交權(quán)力下放以及民間外交中央地方協(xié)調(diào)模式的發(fā)展，地方與城市在民間外交中擁有了更多靈活性與自主權(quán)。地方與城市創(chuàng)新能力得到充分調(diào)動，其國際交往動力將從傳統(tǒng)的旅游“引進來”、貿(mào)易“走出去”向旅游、貿(mào)易、城市治理經(jīng)驗分享、社會主體驅(qū)動等多元動力發(fā)展。民間外交愈發(fā)呈現(xiàn)出從單向到雙向、從雙邊到多邊、從人文到治理、從說服到體驗、從活動到機制的特征。同時，民間外交不同行為體間紐帶的加強也確保了不同民間外交項目間的協(xié)調(diào)配合與信息分享。民間外交研究機構(gòu)在其中起到了溝通政府、企業(yè)、社會組織等不同行為體，在各領(lǐng)域開展民間對外交往活動的橋梁作用。例如，上海運用民間外交的紐帶功能，對促進城市經(jīng)濟社會建設(shè)與民間友好關(guān)系發(fā)展發(fā)揮了重要作用。上海市對外友好協(xié)會及日本聯(lián)誼會以白玉蘭獎為紐帶，團結(jié)日本民間友好人士及團體，并在中日關(guān)系面臨困難的情況下，以民促官，以經(jīng)促政，逐漸增強日本社會對華友好的正能量。2018年，上海承辦第一屆中國國際進口博覽會，為各國政府、企業(yè)家提供交流合作平臺，在很大程度上提升了上海在國際社會的影響力。
黨的十八大以來，中國國家利益的內(nèi)涵和外延都在發(fā)生改變，中國拓展國家利益的手段更加多元。民間外交是增進人民友誼、促進國家發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，也是中國國家總體外交和黨的對外工作的重要組成部分。十九大以來，中國全方位外交布局深入開展，民間外交進一步發(fā)展，形成了全方位、多層次、立體化的外交布局，為國家發(fā)展營造了良好外部環(huán)境。中國加強同各國政黨和政治組織的交流合作，推進人大、政協(xié)、軍隊、地方、人民團體等的對外交往，通過民間外交密切與世界民眾之間的聯(lián)系，進而推動構(gòu)建人類命運共同體。習(xí)近平總書記在2018年中央外事工作會議上強調(diào)，對外工作是一個系統(tǒng)工程，政黨、政府、人大、政協(xié)、軍隊、地方、民間等要強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各有側(cè)重，相互配合，形成黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的對外工作大協(xié)同局面，確保黨中央對外方針政策和戰(zhàn)略部署落到實處。總體而言，新時代中國民間外交發(fā)展有明顯的外溢現(xiàn)象，具有多元化與網(wǎng)絡(luò)化的特征。多元化主要體現(xiàn)在民間外交主體及關(guān)注議題與領(lǐng)域的多元化，網(wǎng)絡(luò)化則表現(xiàn)為多邊外交平臺的運用以及城市—企業(yè)—社會組織的紐帶聯(lián)系增強。
綜上所述，新時代中國發(fā)展多元化與網(wǎng)絡(luò)化的民間外交，是中國自身發(fā)展與參與全球化程度不斷加深的必然反映。一方面，隨著中國經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展，生長于中國本土的商業(yè)組織與社會組織將顯現(xiàn)出巨大活力，中國企業(yè)及非政府組織走出國門、走向世界進而發(fā)揮其影響力將極大促進中國民間外交實踐的發(fā)展。另一方面，隨著體制改革的進行，地方自主性與發(fā)展活力將進一步增強，城市等次國家行為體也將在新時代民間外交中發(fā)揮更重要的作用。
多元網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)或?qū)⒊蔀橹袊磥砻耖g外交的發(fā)展方向。首先，中國的民間外交實踐對內(nèi)將進一步與國家總體對外戰(zhàn)略協(xié)調(diào)，而對外則可能進一步嵌入?yún)^(qū)域及全球重點議題與治理領(lǐng)域之中。其次，企業(yè)等市場行為體、非政府組織及普通民眾等社會行為體在對外交往中的重要性將進一步提升，與從中央到地方的各級政府相互配合，在不同層次共同參與全球治理。最后，城市外交將成為國家外交的重要補充與支持，地方政府將進一步發(fā)揮其在對外交往中的作用與影響。
發(fā)展新時代民間外交是“一個綜合性的系統(tǒng)工程”。在借鑒吸收國際民間外交實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國具體國情，推動民間外交實踐中主體、領(lǐng)域多元化以及結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，對中國發(fā)展多層次、立體化的外交體系而言至關(guān)重要。
(作者系上海國際問題研究院比較政治和公共政策所所長，本文原載于《當(dāng)代世界》2019年10月刊）
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