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對(duì)海南省依法護(hù)僑問(wèn)題的思考
2006年No.3 心得體會(huì) 作者：張偉 覃業(yè)棟
一、海南省依法護(hù)僑的現(xiàn)狀與問(wèn)題
海南省有海外華僑華人近300萬(wàn)人,歸僑僑眷94.4萬(wàn)人。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1988年至2005年，全省累計(jì)注冊(cè)成立外資企業(yè)9438家，合同外資154.07億美元，實(shí)際投資93.86億美元。其中，僑資企業(yè)和僑資約占外資企業(yè)注冊(cè)和實(shí)際利用外資總數(shù)的80%以上。同時(shí)，華僑華人、港澳同胞在海南省捐贈(zèng)興辦公益事業(yè)和扶貧賑災(zāi)的款物折合人民幣達(dá)6.31億元，其中文化教育和醫(yī)療衛(wèi)生的捐贈(zèng)占總數(shù)的85%，對(duì)海南省文教衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。實(shí)踐證明，海外僑胞和港澳同胞是海南省經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的巨大力量。海南省依法護(hù)僑，總體上來(lái)說(shuō)是好的，但也存在一些問(wèn)題亟待解決。
1. 華僑宅基地與僑房拆遷中存在的問(wèn)題
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2003年6月，僅文昌、瓊海市發(fā)生的華僑宅基地糾紛就有314宗，面積33877平方米。其中已處理糾紛126宗，面積16995平方米，約占40%。如僑房拆遷中，沒(méi)有及時(shí)妥善對(duì)歸僑僑眷給予補(bǔ)償與安置。落實(shí)僑房安排的華僑宅基地因沒(méi)有及時(shí)建房，被先建房的鄰居單位或個(gè)人占用，使華僑的宅基地面積減少等問(wèn)題也一定程度存在。
2. 華僑農(nóng)場(chǎng)土地被占用問(wèn)題
截至2005年6月底，本省華僑農(nóng)場(chǎng)土地權(quán)屬糾紛案共計(jì)137宗，涉及面積39222畝。經(jīng)協(xié)商解決5宗8799畝，尚存132宗30423畝。
3. 歸僑僑眷生活、就業(yè)與待遇存在的問(wèn)題
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年至2004年3年中，海南省外僑辦收到的信訪件有548件，其中歸僑僑眷反映生活與待遇的信訪件有87件，占收到信訪件的16%，居信訪比例的第二位。
4. 司法與行政部門在保護(hù)涉僑權(quán)益上存在的問(wèn)題
例如：泰籍華人曹某1988年開(kāi)始陸續(xù)投資1000多萬(wàn)元，在某市興建冷凍廠。1994年該市政府因建設(shè)需要，拆除冷凍廠廠房，并補(bǔ)償用地2000平方米，該市規(guī)劃局也同意該廠選址。冷凍廠邊建廠房邊申辦有關(guān)手續(xù)，但最終未獲得“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”和“建筑工程規(guī)劃許可證”。冷凍廠新建廠房被強(qiáng)制拆除，造成直接損失人民幣497萬(wàn)余元。冷凍廠向法院提起訴訟，二審法院二次判決市政府償付冷凍廠77萬(wàn)元人民幣，并安置一塊2000平方米的土地。冷凍廠認(rèn)為判決賠償顯失公平，安置用地因在供電站旁不便開(kāi)發(fā)利用。
5. 服務(wù)不到位或侵害投資者利益的問(wèn)題
例如：馬來(lái)西亞海南籍僑領(lǐng)黃某創(chuàng)辦的公司(簡(jiǎn)稱乙方)，于1995年6月21日向某實(shí)業(yè)股份有限公司(簡(jiǎn)稱甲方)購(gòu)買土地6692.07平方米，依約已付清土地價(jià)款人民幣50.19萬(wàn)元，并與甲方簽訂了《土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書(shū)》，領(lǐng)取了《國(guó)有土地使用證》。但因甲方承諾的“三通一平”沒(méi)有落實(shí)，乙方無(wú)法開(kāi)發(fā)。2003年10月31日，當(dāng)?shù)厥姓畯?qiáng)行收回這塊用地。
二、存在問(wèn)題的原因剖析
1. 對(duì)僑的作用與依法護(hù)僑的認(rèn)識(shí)不足
孫中山先生說(shuō)：“華僑是革命之母。”我們黨也歷來(lái)重視僑務(wù)工作。胡錦濤同志指出僑務(wù)工作“三個(gè)大有作為”。歸僑僑眷不僅受普通法保護(hù)，而且受《歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法》及其《實(shí)施辦法》等特殊法的保護(hù)，還有“一視同仁，不得歧視，根據(jù)特點(diǎn)，適當(dāng)照顧”的政策方針，這是僑務(wù)工作的特殊性決定的。
然而，有些人卻認(rèn)為，歸僑僑眷同是國(guó)民，不應(yīng)享受特殊保護(hù)。如對(duì)華僑宅基地保護(hù)問(wèn)題，部分村民和干部認(rèn)為，華僑的祖屋倒塌后宅基地已閑置多年，一概認(rèn)為華僑不屬本村村民，不能使用集體土地建房，因而占用華僑宅基地；認(rèn)為華僑經(jīng)1953年取得政府發(fā)證確認(rèn)的宅基地已被廢止，土地所有權(quán)屬集體所有，所屬華僑宅基地不受法律保護(hù)，應(yīng)由集體重新安排村民建房，或村民自行占用華僑宅基地建房；華僑華人、港澳同胞對(duì)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定的土地屬國(guó)家和集體所有了解不夠，認(rèn)為解放前的祖宗山、祖宗地，都屬私人所有的土地，因而同政府依法批準(zhǔn)在集體土地上建房的村民發(fā)生糾紛等等。
對(duì)僑的重要作用及依法護(hù)僑的認(rèn)識(shí)不足，侵害僑益的案件就會(huì)屢禁不止，就不可能更好地保護(hù)投資者的合法權(quán)益，就會(huì)影響海南省投資環(huán)境的改善。
2. 相關(guān)法律法規(guī)不夠健全
華僑的法律保護(hù)有不少方面還存在空白。如華僑來(lái)瓊投資的保護(hù)、華僑回國(guó)就業(yè)、華僑子女回國(guó)讀書(shū)等還缺乏明確的具有可操作性的法律法規(guī)規(guī)定。因此，在他們的正當(dāng)和合法權(quán)益受到侵害時(shí)，無(wú)法可依。
3. 依法護(hù)僑執(zhí)行難
依法護(hù)僑的關(guān)鍵是落實(shí)執(zhí)行，然而，目前依法護(hù)僑的焦點(diǎn)與難點(diǎn)正是執(zhí)行難。
執(zhí)行難的原因：其一，我國(guó)現(xiàn)在缺乏信用制度，債務(wù)人法治觀念不強(qiáng)，導(dǎo)致逃債、躲債、拒債。其二，的確沒(méi)有能力履行。其三，地方保護(hù)主義、單位保護(hù)主義嚴(yán)重，主要是有的行政部門、有的地方黨委也干預(yù)。個(gè)別地區(qū)甚至規(guī)定，本地的執(zhí)行必須經(jīng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。其四，法院執(zhí)行沒(méi)有力度，或者不認(rèn)真執(zhí)行，甚至能執(zhí)行而不予執(zhí)行。
4. 缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制
法律是依靠國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)施的行為規(guī)范。僑務(wù)法律法規(guī)雖對(duì)僑的權(quán)益規(guī)定給予保護(hù)，但在程序上如何操作，執(zhí)法主體、違法由誰(shuí)追究、追究怎樣的法律責(zé)任，以及如何獎(jiǎng)勵(lì)、給予怎樣的獎(jiǎng)勵(lì)，都缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定。以至出現(xiàn)當(dāng)遇到具體僑的法律保護(hù)問(wèn)題時(shí)，實(shí)際解決難。
三、對(duì)策建議
1. 加大僑法宣傳力度，提高依法護(hù)僑意識(shí)
各地普法主管部門應(yīng)明確職責(zé)，統(tǒng)一部署，精心組織，將僑務(wù)法律法規(guī)納入普法計(jì)劃，堅(jiān)持集中教育與日常教育相結(jié)合，普遍教育與特別教育相結(jié)合，切實(shí)提高宣傳教育的效果。
其次，各地僑務(wù)部門對(duì)損害歸僑僑眷合法權(quán)益的行為和現(xiàn)象，要及時(shí)收集整理上報(bào)，協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以妥善解決和糾正，對(duì)符合法律援助條件的歸僑僑眷案件，要提供法律援助，切實(shí)把維權(quán)護(hù)僑工作真正落到實(shí)處。
再者，有為才能有位。僑務(wù)部門要通過(guò)卓有成效的工作，使各級(jí)黨委、政府更加重視僑務(wù)工作。我們要借助“五僑”聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，形成合力，加大解決涉僑案件的力度，促使重大疑難涉僑案件得到解決，維護(hù)僑的合法權(quán)益。
2. 加強(qiáng)僑務(wù)法規(guī)政策調(diào)研與制定
今后國(guó)內(nèi)僑務(wù)工作的重心可以相對(duì)地轉(zhuǎn)移到僑務(wù)法規(guī)政策的調(diào)查研究和制定上來(lái)。因?yàn)槟骋环ㄒ?guī)與政策的出臺(tái)，可以解決好一個(gè)層面的問(wèn)題。如針對(duì)華僑宅基地、僑資企業(yè)、華僑農(nóng)場(chǎng)土地保護(hù)、歸難僑危房改造、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女教育等僑界人士最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，深入調(diào)查研究，提出相關(guān)法規(guī)政策制定的意見(jiàn)與解決問(wèn)題的方案，盡快出臺(tái)急需保護(hù)僑益的法規(guī)政策。
3. 健全法制機(jī)構(gòu)
海南省是全國(guó)最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，又是全國(guó)第三大僑鄉(xiāng)，可考慮外事僑務(wù)部門建立法制機(jī)構(gòu)，配備專職領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員。還可以考慮創(chuàng)辦海南省華僑法律服務(wù)機(jī)構(gòu)，為僑提供法律咨詢、訴訟代理、法律援助、非訴訟調(diào)解以及僑資企業(yè)需要提供的投資建設(shè)各項(xiàng)服務(wù)。
4. 提倡“執(zhí)行文化”，落實(shí)依法護(hù)僑
首先，要切實(shí)解決司法判決執(zhí)行難問(wèn)題。各級(jí)地方政府應(yīng)帶頭執(zhí)行司法判決，創(chuàng)造良好的判決執(zhí)行環(huán)境。銀行、工商、土地、房產(chǎn)等部門要與司法部門積極配合，實(shí)行被執(zhí)行人情況網(wǎng)上公布制度。
其次，省政府最近成立投資環(huán)境投訴中心，解決投資中出現(xiàn)的實(shí)際問(wèn)題，將會(huì)產(chǎn)生積極的作用。各市縣，省直各有關(guān)部門都應(yīng)當(dāng)有專人負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作，使其落到實(shí)處。僑務(wù)部門收集整理出侵害華僑權(quán)益的案例，要落實(shí)責(zé)任制，跟蹤落實(shí)。
再者，要排除部門利益關(guān)系的阻力。在依法護(hù)僑的過(guò)程中，往往會(huì)涉及有關(guān)部門的切身利益，因而產(chǎn)生阻力。有些問(wèn)題僑務(wù)部門是無(wú)權(quán)直接處理的，只能向有權(quán)處理的部門或單位反映情況，協(xié)調(diào)解決。
5. 健全必要的監(jiān)督機(jī)制
依法護(hù)僑的監(jiān)督機(jī)制主要是道德的法制化約束。因此，為了約束運(yùn)權(quán)主體的運(yùn)權(quán)行為，首先應(yīng)將某些道德自律要求加以法律化。可以制定《從政道德規(guī)定》，將有關(guān)運(yùn)權(quán)主體的生活待遇、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、接受禮品等規(guī)定納入《從政道德規(guī)定》中，以防以權(quán)謀私。其次實(shí)施道德法，維護(hù)道德風(fēng)尚，對(duì)不符合法律要求的缺德行為予以否定，并加以制裁。再次必須依法運(yùn)權(quán)，建立運(yùn)權(quán)主體的法制約束機(jī)制，權(quán)力運(yùn)行必須遵守道德和法律規(guī)范。此外還要把民主監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、輿論監(jiān)督與法律監(jiān)督、行政監(jiān)督與經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等結(jié)合起來(lái)，協(xié)同作戰(zhàn)。同時(shí)，要建立民主評(píng)價(jià)機(jī)制，實(shí)行群眾對(duì)運(yùn)權(quán)主體績(jī)效考評(píng)制度。只有這樣，才能創(chuàng)造一個(gè)使運(yùn)權(quán)主體因受到教育而不想濫用職權(quán)，因制度健全而不能濫用職權(quán)，因監(jiān)督有力而不易濫用職權(quán)，因紀(jì)律嚴(yán)明而不敢濫用職權(quán)的氛圍。
我們有理由相信，隨著我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的不斷完善，政府依法行政進(jìn)一步加強(qiáng)，海南省投資環(huán)境的不斷改善，僑務(wù)工作的地位不斷提高，我省依法護(hù)僑工作將朝著加速發(fā)展、提高質(zhì)量、有效保護(hù)僑益的目標(biāo)邁進(jìn)，為促進(jìn)海南省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與構(gòu)建和諧海南做出新的貢獻(xiàn)。
(作者單位：海南省外僑辦)
本欄目責(zé)任編輯 崔酉年
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