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晚清政府第一個(gè)僑務(wù)部門的設(shè)立與《續(xù)定招工章程》
2010年No.1 僑務(wù)回顧 作者：權(quán)好勝
晚清第一個(gè)僑務(wù)部門設(shè)在總理各國事務(wù)衙門。
總理各國事務(wù)衙門(以下稱總署)成立于1861年初，而不是一些書稱的1860年。總署的成立，不同的人們從不同角度、不同層面去解讀它的意義。當(dāng)時(shí)有人認(rèn)為總署是為洋人辦事的，不恥為伍。有人認(rèn)為總署存在一天，就多一天恥辱，恨不能立即裁撤。就連總署的始作俑者奕讠斤(1832—1898)在奏折里也稱總署是個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，“俟軍務(wù)肅清”即行裁撤。有人從它的作用評價(jià)，認(rèn)為它管理的事務(wù)，“固不獨(dú)繁于六部，而實(shí)關(guān)乎六部矣”，成為包攬一切的機(jī)構(gòu)，說它“以洋務(wù)內(nèi)閣著稱”。有人認(rèn)為“它是中國第一個(gè)名符其實(shí)的外交機(jī)構(gòu)”，或中國第一個(gè)設(shè)有僑務(wù)部門的中央行政機(jī)關(guān)……新近更有人稱它為當(dāng)時(shí)的“大部委”。而當(dāng)時(shí)外國使節(jié)為之歡欣鼓舞，英國公使表示：“中外各國何能保持將來無不和之道，莫若各邦大臣與中華大吏直達(dá)無閡。此次新立衙署，足見貴國亦有此意，本大臣實(shí)深欣慰。”法國公使亦表示“不勝欣悅。此實(shí)中外各國永敦睦好的最妙辦法”。作者無意評價(jià)種種看法之確切與否，僅擬從僑務(wù)工作的角度去解讀它。
一、允許中國人移居國外是《北京條約》的條款之一
有學(xué)者稱：“從清朝立國直到1860年，清朝的法律禁止中國人移居國外”。[見《華僑華人研究集》(一)第92頁]這個(gè)結(jié)論沒錯(cuò)。一般認(rèn)為1860年清廷與英、法分別簽訂的《北京條約》，允許西方在中國招收華工，即清廷允許中國人移居國外的濫觴。但仔細(xì)研究，清廷在這個(gè)問題上的變化是有個(gè)過程的。此前西方殖民勢力在華猖狂拐賣華工已是公開的秘密，中國中央政府有關(guān)的地方政府雖有禁令在前，但出于種種原因，采取睜一只眼閉一只眼的政策，并未有嚴(yán)厲的整頓措施，致使這種罪惡勾當(dāng)愈演愈烈。當(dāng)年林則徐以欽差身份到廣東禁煙時(shí)，也曾向朝廷奏報(bào)過拐賣華工的情形，但也不了了之。鴉片戰(zhàn)爭失敗后，朝廷主戰(zhàn)派失去了決策的話語權(quán)，清廷對列強(qiáng)的各種無理要求，逆來順受，簽下了第一批不平等條約。條約除割地賠款外，在禁止中國人移居國外問題上也開始有所松動。如1842年8月29日，清廷與英人簽訂的《南京條約》第九款就規(guī)定：“凡系中國人，前在英人所據(jù)之邑居住者，或與英人有來往者，或有跟隨及俟候英國官人者，均由大皇帝俯降御旨，譽(yù)錄天下，恩準(zhǔn)全然免罪。且凡系中國人為英國事被拿監(jiān)禁受難者亦加恩釋放。”當(dāng)然，“免罪”與“允許”有些差別，況且也僅限于“英人”及“英人所據(jù)之邑”。但實(shí)際情況卻如英駐廣州領(lǐng)事在向國內(nèi)的報(bào)告中所說的那樣：“中國當(dāng)局沒有在任何方面對移民出洋進(jìn)行干涉，一切有關(guān)移民出洋的行動都是公開進(jìn)行的。”第二次鴉片戰(zhàn)爭期間，英、法聯(lián)軍控制廣州，脅迫廣東地方官于1859年4月貼出告示，允許廣東居民“任便與外人立約出洋”。同年10月，兩廣總督屈于壓力，宣布“出洋承工有裨貧民生計(jì)，愿者可令其與洋人立約前往”，并公布“招工章程”(一般稱“廣州章程”)、允設(shè)立招工局。以上情況說明，清廷雖有法律禁止中國居民移居國外，但實(shí)際情況是禁而不止。
第二次鴉片戰(zhàn)爭失敗后，清廷被迫簽訂的第二批不平等條約使中國繼續(xù)沉淪，成為不平等條約的奴仆。其中與英、法分別于1860年10月24日、25日簽訂的中英、中法《北京條約》，當(dāng)時(shí)就被人稱為賣國條約。也就是在這兩個(gè)條約中，清廷被迫允英、法招募華工出口。以上內(nèi)容在兩個(gè)條約中的文字幾乎完全相同，僅有“英”、“法”之別。中英條約第五款寫道：“戊午年定約互換以后大清大皇帝允于即日降諭各省督撫大吏，以凡有華民情甘出口，或在英國所屬各處，或在外洋別地承工，俱準(zhǔn)與英民立約為憑，無論單身或愿攜帶家屬一并赴通商各口，下英國船只，毫無禁阻。”白紙黑字，明白無誤。清廷在英、法的武裝辱躪后，接受了英法長期要求的“招工自由”，放棄了不許中國人移居國外的祖宗章法。從而，1860年也就成為中國居民移居外國合法與否的分水嶺，亦成為清廷華僑觀改變的標(biāo)志性年份。
二、設(shè)立總署是為了應(yīng)對《北京條約》簽訂后的局勢
《北京條約》的簽訂，是“撫局”派得勢的明顯標(biāo)志。英、法聯(lián)軍攻占北京前，咸豐帝(1831-1861)遠(yuǎn)避熱河，讓奕讠斤頂著欽差的頭銜在北京維持局面，名曰“撫局”。奕
讠斤他們在簽訂了《北京條約》后的翌年1月11日向尚在承德避難的咸豐上了個(gè)折子——《請?jiān)O(shè)總理衙門等事酌擬章程六條折》。十天后，咸豐帝準(zhǔn)奏，并詔諭“一切仿軍機(jī)處辦理”，“著即派恭親王奕讠斤、大學(xué)士桂良、戶部左侍郎文祥管理，并著吏部頒給欽命總理各國通商事務(wù)衙門關(guān)防”。奕讠斤等看到皇帝準(zhǔn)奏的名稱中多了“通商”二字，認(rèn)為非同小可，立即再奏：“通商事宜，上海、天津等口既設(shè)有大員駐扎專理，臣等在京，不便遙制。況該夷雖唯利是圖，而外貌總以官體自居，不肯自認(rèn)為通商，防我輕視。今既知設(shè)有總理衙門，則各國與中國交涉事件，該夷首皆恃臣等為之總理，藉以通達(dá)其情。若見照會文移內(nèi)有通商二字，必疑臣等專辦通商，不與理事，饒舌必多，又滋疑慮。”“擬節(jié)去‘通商’二字。嗣后各處行文，亦不用此二字，免致該夷有所藉口，”咸豐同意了奕讠斤的建議，于當(dāng)月26日批了“依議”二字。當(dāng)年2月21日，總理各國事務(wù)衙門在東堂子胡同掛牌成立，其大門上的匾額題有“中外禔福”四個(gè)大字。以上就是清廷設(shè)總署的簡單過程。那么，清廷為什么要急匆匆改舊制、設(shè)新衙呢？答案奕讠斤等的折子里就有。折子里寫道：“臣等就今日之勢論之：發(fā)、捻交乘，心腹之害也；俄國壤地相接，有蠶食上國之志，肘腋之憂也；英國志在通商，暴虐無人理，不為限制，則無以自立，肢體之患也。故滅發(fā)、捻為先，治俄次之，治英又次之。”[《中國通史參考資料•近代史部分》(修訂稿)，下同]這就是奕讠斤等人對當(dāng)時(shí)形勢的分析，他們從維護(hù)其統(tǒng)治地位出發(fā)，對英帝的認(rèn)識已發(fā)生了重大變化。現(xiàn)在看來，當(dāng)時(shí)有人罵他賣國、譏他為洋人辦事、送外號“鬼子六”，一點(diǎn)也不冤枉他。奕讠斤等人在折子中分析了局勢之后，提出了對應(yīng)之策：“若就目前之計(jì)，按照條約不使稍有侵越，外敦信睦，而隱示羈縻，數(shù)年間即系偶有要求，尚不遽為大害。”為此，奏折的第一條即“京師請?jiān)O(shè)立總理各國事務(wù)衙門以專責(zé)成也。”奕讠斤等人的邏輯是對英帝要“外敦信睦”——按條約辦；按條約辦就要設(shè)立一個(gè)“以專責(zé)成”的衙門，“悉心經(jīng)理，專一其事”。
奕讠斤等人對這個(gè)衙門的構(gòu)想也十分具體，“以五大臣領(lǐng)之。軍機(jī)大臣承書諭旨，非兼領(lǐng)其事，恐有岐誤，請一并兼管”；“請另給公所，以便辦公，兼?zhèn)渑c各國接見”；“其應(yīng)設(shè)司員，擬于內(nèi)閣、部、院、軍機(jī)處各司員章京內(nèi)，滿、漢各挑取八名，輪班入直”；“俟軍務(wù)肅清，外國事務(wù)較簡，即行裁撤，仍歸軍機(jī)處辦理，以符舊制。”奕讠斤他們的設(shè)想很快得到尚在承德的咸豐恩準(zhǔn)，可見對洋人認(rèn)識及對策的變化不僅是“撫局”者流的意見，皇帝及其身邊的決策者也有同感。可以認(rèn)為，清廷準(zhǔn)備以落實(shí)條約向西方列強(qiáng)示好，而且創(chuàng)設(shè)了一個(gè)“專一其事”的總署，“悉心經(jīng)理”。
三、總署內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中有職掌僑務(wù)的部門
新成立的總署的職責(zé)，按《大清會典》記載：“掌各國盟約，昭布朝廷德信，凡水陸出入之賦，舟車互市之制，書幣聘饗之宜，中外疆域之限，文譯傳達(dá)之事，民教交涉之端，王大臣率屬定議，大事上之，小事則行”。其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就有涉僑部門，且在總署存在的四十年間，不曾間斷，且趨于加強(qiáng)。
總署初成立時(shí)，內(nèi)設(shè)英、法、俄三股；1864年增設(shè)美國股；1883年又增設(shè)海防股(甲午戰(zhàn)爭后改為日本股)。還設(shè)有司務(wù)廳、清檔房、電報(bào)處、銀庫；在京師附設(shè)有海關(guān)總稅務(wù)司、同文館(培養(yǎng)翻譯人才，兼辦天文、化學(xué)、算學(xué)、格致、西醫(yī)等課程)。起初，由法國股承擔(dān)“僑務(wù)”。對法國股的職責(zé)表述為負(fù)責(zé)法、荷、西、巴西四國的交涉事務(wù)，主管傳教、華工出國及中越邊界事項(xiàng)。后來為了增加涉僑工作的力度，又在后設(shè)的美國股的職責(zé)中增加了保護(hù)華工的內(nèi)容。具體表述為，美國股其職責(zé)是負(fù)責(zé)美、德、秘、意、瑞典、挪、比、葡等國的交涉事項(xiàng)，兼管華工保護(hù)等事項(xiàng)。
從以上機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，不難看出，總署的僑務(wù)開始僅有“華工出國”一項(xiàng)，不久又增加了“華工保護(hù)”，可見清廷對華工問題的認(rèn)識在不斷地提高。由主管“華工出國”事項(xiàng)到增加了“華工保護(hù)”，是晚清僑務(wù)一個(gè)質(zhì)的飛躍，亦是清廷華僑觀、僑務(wù)觀的重要變化。
總署內(nèi)設(shè)涉僑部門，是因?yàn)橐鋵?shí)“條約”中規(guī)定的允許英、法招募華工出口；而僑務(wù)部門的增多、職責(zé)的延伸則是因?yàn)槿A工問題的突出需要推動的。當(dāng)時(shí)海外華僑人數(shù)呈迅猛的增長趨勢，史稱“高潮期”。據(jù)專家估計(jì)，從1801年到1850年，出國的華工約32萬人，爾后進(jìn)入高潮期，由此前年均約6400人猛增到51200人(《華僑史研究論集》第84-85頁)。據(jù)此推算，1861年時(shí)，出國華工人數(shù)累計(jì)已達(dá)90萬人，僅美國1860年時(shí)已有華僑34933人。
華工人數(shù)的不斷增長，加之殖民主義者殘酷、野蠻的奴役，華工暴力反抗事件不斷涌現(xiàn)；一些僑居國政府歧視、迫害華僑，甚至排斥華工的暴行愈演愈烈。這些都成為當(dāng)時(shí)中外交涉的重要內(nèi)容，引起一些朝廷官員極力推動清廷在僑務(wù)上改弦更張。當(dāng)然，海外華僑經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，引起財(cái)政拮據(jù)的清廷統(tǒng)治集團(tuán)的垂涎，也應(yīng)該是清廷重視保護(hù)華工的原因之一。
認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)設(shè)置上的加強(qiáng)、職責(zé)的延伸，僅僅是基礎(chǔ)性的，也就是有位，有位是否有為呢？總署在談判《續(xù)定招工章程》一案上的表現(xiàn)可見一斑。
四、總署在談判《續(xù)定招工章程》中堅(jiān)持護(hù)僑立場
總署存在的四十年間，在僑務(wù)方面應(yīng)該說還是有所作為的，現(xiàn)僅就其成立之初在談判《續(xù)定招工章程》(以下簡稱“章程”)過程中的表現(xiàn)略加評點(diǎn)。
(一)主動提出。總署成立當(dāng)年即提出與英、法、德等國商訂招工章程的建議。《北京條約》簽訂后，招工出洋合法了，但如何規(guī)范招工秩序、保護(hù)華工仍是一個(gè)令清廷和有關(guān)地方官頭疼的問題。負(fù)有管理“招收華工”之責(zé)的總署為落實(shí)“續(xù)立增約內(nèi)指華民出口在外洋別地承工俱宜酌情定立章程”的內(nèi)容與列強(qiáng)協(xié)商章程，以規(guī)范招工活動。總署的這一提議，得到英、法公使的響應(yīng)，并于1861年夏天開始了會商。
英國派出的代表是招工專員奧斯汀，但一個(gè)夏天的商討毫無結(jié)果。原因在于西方列強(qiáng)在販賣“豬仔”問題上利益不均、又各懷鬼胎，一個(gè)統(tǒng)一章程無法調(diào)和他們之間的矛盾。西班牙、葡萄牙、秘魯?shù)瓤嗔Q(mào)易的最大受益者，對談判統(tǒng)一的招工章程根本不感興趣，所以談判無果而終。談判失敗，總署并未放棄自己規(guī)范招工秩序的目標(biāo)。隨后，總署指示有關(guān)地方：“此后，凡未換約之國，其民雖經(jīng)領(lǐng)事官核準(zhǔn)，亦不準(zhǔn)入境。”1861年10月，當(dāng)英法聯(lián)軍退出廣東后，廣東地方政府宣告：非締約國不得在廣東招工。可見當(dāng)時(shí)總署和有關(guān)地方在規(guī)范招工秩序、抑制非法招工問題上有著同樣的認(rèn)識和行動。
(二)自擬文本。總署和地方政府的行政命令，無法抑制列強(qiáng)瘋狂地拐賣華工活動。身為拐賣華工最活躍集中地的長官——兩廣總督毛鴻賓(？-1867，山東歷城人)不得不于1864年10月建議朝廷對拐賣華工者采取嚴(yán)厲措施、明定律條。總署對此表示贊同，并會商刑部，奏請同治帝(1856-1875)采納毛的建議。同治帝準(zhǔn)奏，并諭由刑部定律，對誘賣人口的內(nèi)地人，“首犯斬立決”，“從犯絞立決”。清廷從中央到地方對列強(qiáng)招工，雖然心懷不滿但也無可奈何。當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)是，列強(qiáng)可以按條約招工、“內(nèi)地人”出于謀利甘愿充當(dāng)幫手、沿海無法生活的居民“情甘出洋”；因之，招掠華工的活動豈是一紙法令就能解決的。毛鴻賓認(rèn)為，“惟有按照條款，嚴(yán)定章程，密示限制，并切囑委員等留心稽查，隨時(shí)勸諭華民，勿自輕率出洋，以期挽救萬一”。總署于1864年年底指派海關(guān)總稅務(wù)司赫德(1835-1911，英國人，1863年任該職)前往廣東，同毛鴻賓等擬訂招工章程。后經(jīng)多方協(xié)商，擬定招工章程19款，報(bào)送總署。總署審定后于1865年9月7日抄送英、法公使。經(jīng)總署與英、法方面多次談判，于次年2月，商定招工章程22條，并于3月5日雙方在北京簽字，這就是史稱的《續(xù)定招工章程》22款。章程22款是以總署提出的文本為基礎(chǔ)商定的，這不免使人想起中英簽訂《南京條約》時(shí)，清廷官員上軍艦后，對英國人準(zhǔn)備的文本顧不得細(xì)看就簽字的丑態(tài)。
(三)內(nèi)容詳盡。章程22款，涵蓋了“華民出口在外洋別地承工”的各個(gè)方面，以管理移民的視點(diǎn)可歸結(jié)為五項(xiàng)。
第一，章程規(guī)定中國專派委員協(xié)同監(jiān)理招工事務(wù)(第七款)，包括華工是否自愿承工(第十二款)、“下船之日監(jiān)理委員親至公所”核驗(yàn)明白(第十三款)等內(nèi)容。
第二，對招工所的設(shè)立及其活動作了嚴(yán)格的規(guī)定。主要有，開辦招工所必須申請且經(jīng)核準(zhǔn)(第一、二款)，設(shè)立后不得無故注銷(第三款)，“欲覓華民代招必須經(jīng)地方官核準(zhǔn)”(第六款)，華工在招工所內(nèi)滋事“俟由地方官委員查收按例審辦所中商伙人等不得擅自治辦”(第十六款)，“公所俱準(zhǔn)兩國委員隨時(shí)任便出入傳問華工”(第十七款)。
第三，對合同必須開載的內(nèi)容作了詳盡的規(guī)定(第八款)，并另規(guī)定“必須書寫懸掛招工所門外房中以便工人均可知其詳細(xì)合同章程”(第四款)、“在監(jiān)理委員面前將合同念與該工聽明”(第十三款)等。
第四，對運(yùn)輸船和承運(yùn)商的規(guī)定有：“運(yùn)載客民之船所有布置客寓倉房預(yù)備伙食保其清潔俱有定例招工之商欲將華工運(yùn)往外洋”必須申報(bào)并經(jīng)審核批準(zhǔn)(第二十款)，“華工下船委員點(diǎn)名開單該商按照所招之工每名出洋三元交付海關(guān)銀號收存”(第十八款)，華工下船名單一式兩份，待到口岸后“注明華工在途或已死生疾病等各情節(jié)”呈送領(lǐng)事并該處地方官，以備查考(第二十一款)。
第五，關(guān)于華工福利待遇的規(guī)定最值得稱道。除了合同“必須逐款開載”的外，章程還規(guī)定：“承工年限不準(zhǔn)逾于五年期滿如欲回國彼處必將合同所注水腳路費(fèi)若干按數(shù)備全交付便船送回中華”(第九款)，“工作日期時(shí)刻定準(zhǔn)七日之內(nèi)必得休息一日一日之內(nèi)作工不過四時(shí)六刻(即外國九點(diǎn)零二刻)”(第十款)，“不及二十歲欲承工出洋必須取具本身父母準(zhǔn)往憑單蓋用地方官印信所準(zhǔn)承招”(第十一款)，對犯法華人財(cái)物的保全(第十九款)，“華工出洋到彼夫婦不能分派兩處工作幼兒不及15歲者不準(zhǔn)令離父母”(第二十二款)等。
詳盡的內(nèi)容，凸顯了總署規(guī)范招工秩序、維護(hù)華工權(quán)益的良苦用心，亦折射出清廷對祖宗法理的反思、甚至在某些方面的顛覆。
(四)堅(jiān)持實(shí)施。章程簽訂之后，總署報(bào)經(jīng)同治皇帝批準(zhǔn)，并要求各地嚴(yán)格執(zhí)行。另一方面，總署為了使章程得到更多國家的簽署，開始與其他大國協(xié)商，先后得到美國、比利時(shí)、俄國、德國等國家的同意執(zhí)行和贊同。但英、法兩國政府在西印度種植園主和其他利益集團(tuán)的反對下，拒絕批準(zhǔn)其外交代表已經(jīng)簽署的文件，而是提出了一個(gè)新的章程，于1868年4月1日交給總署。新章程無視中國主權(quán)，堅(jiān)持其非法招募華工的即得利益，刪去去了原章程中經(jīng)雙方同意的保護(hù)華工離岸后各種利益的所有條款。總署拒絕承認(rèn)新章程，并表示，章程已經(jīng)皇帝御批，總署無權(quán)擅自廢除。為了防止英、法兩國鉆空子，總署命令各省，除非英、法遵守章程，否則禁止他們招工出洋。根據(jù)以上命令，廣東省當(dāng)局拒絕了英國、法國重開招工所的要求。在總署和地方政府的堅(jiān)持下，英國于1873年初默認(rèn)了章程的內(nèi)容，才獲準(zhǔn)重建招工所。章程的實(shí)施是晚清在對外交往中少有的一次勝利。
總之，章程是總署在不平等條約的框架內(nèi)，尋求小平等的一次嘗試，亦是清廷保護(hù)華工的第一個(gè)重要舉措。當(dāng)然，在一系列不平等條約的桎梏下，腐朽的晚清政府在僑務(wù)方面不可能有大的作為，一個(gè)章程也不可能改變?nèi)A僑孤懸海外的悲慘命運(yùn)。但晚清在保護(hù)華工方面畢竟邁出了正確的一步，為其后保護(hù)海外包括華工在內(nèi)的所有華僑開了一個(gè)好頭。
(文中《南京條約》、《北京條約》、《續(xù)定招工章程》的文字，均引自《中外舊約章大全》)
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