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華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法成效顯著
2021年NO.2 本期策劃 作者：嚴(yán)武龍
2020年12月2日，海南省六屆人大常委會第二十四次會議通過《海南省華僑權(quán)益保護(hù)條例》，條例共六章四十二條，于2021年1月1日起施行。2021年1月27日，四川省人大常委會第二十五次會議通過《四川省華僑權(quán)益保護(hù)條例》，條例共三十八條，自公布之日起施行。從2015年7月至今，廣東、福建、上海、湖北、浙江、海南、四川等七省市先后制定了華僑權(quán)益保護(hù)的地方性法規(guī)。七省市積極開展華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法先行先試，進(jìn)一步豐富和完善了涉僑法律法規(guī)體系。
七省市條例的共性特點
一是對立法依據(jù)、適用范圍、保護(hù)原則的規(guī)定完全相同。七省市的條例均在第一條對立法依據(jù)等作出規(guī)定，指出立法目的是“為了保護(hù)華僑的合法權(quán)益”，依據(jù)是“憲法和有關(guān)法律、行政法規(guī)”，重申依據(jù)歸僑僑眷權(quán)益保護(hù)法的規(guī)定，“華僑是定居在國外的中國公民”，規(guī)定“華僑權(quán)益保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循平等保護(hù)的原則”。
二是明確了保護(hù)華僑權(quán)益工作的職責(zé)分工。七省市的條例對政府保護(hù)華僑權(quán)益的職責(zé)分工作了規(guī)定，明確縣級以上政府建立工作協(xié)調(diào)機制、加強工作領(lǐng)導(dǎo)、提供經(jīng)費保障等方面內(nèi)容，規(guī)定了僑務(wù)主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督方面的工作職責(zé)，并對其他政府部門做好華僑權(quán)益保護(hù)提出工作要求。
三是規(guī)定了發(fā)揮僑聯(lián)組織在維護(hù)華僑權(quán)益方面的作用。七省市的條例規(guī)定了僑聯(lián)組織在宣傳貫徹涉僑法律法規(guī)、反映華僑意見和要求、密切聯(lián)系華僑、維護(hù)華僑合法權(quán)益等方面發(fā)揮作用。
四是重申了華僑持護(hù)照辦理事務(wù)的效力。七省市的條例均在出境入境管理法的基礎(chǔ)上對華僑持護(hù)照辦理事務(wù)作出規(guī)定。廣東、福建、湖北、浙江的條例明確規(guī)定“護(hù)照與居民身份證具有同等身份證明效力”，湖北的條例延伸到護(hù)照與“居住證、社會信用代碼證明具有同等的身份證明效力”。
五是吸收了出境入境管理法對華僑回國定居方面的規(guī)定。廣東、上海的條例對回國定居規(guī)定得比較詳細(xì)，劃分了原戶籍注銷地為本地和非本地以及海外出生華僑回國定居的不同條件要求；福建、湖北、四川的條例僅對華僑回國定居作了原則性規(guī)定；浙江、海南的條例對國內(nèi)與國外身份信息不一致的華僑辦理落戶作了規(guī)定。
六是規(guī)定了華僑政治權(quán)益的內(nèi)容。七省市的條例均涉及華僑政治權(quán)益，其中內(nèi)容最豐富的是福建和浙江的條例，對華僑參加基層人大代表選舉、列席地方人大會議、參加政協(xié)會議、受邀擔(dān)任政協(xié)特邀委員以及申請成立社會團(tuán)體等作了規(guī)定。
七是重申了涉僑教育的有關(guān)內(nèi)容。七省市的條例均重申了國務(wù)院僑辦聯(lián)合教育部針對華僑子女義務(wù)教育、華僑學(xué)生接受高中和高等教育所制定規(guī)范性文件的內(nèi)容，即華僑子女在其監(jiān)護(hù)人戶籍地接受義務(wù)教育，華僑學(xué)生在其父母出國前或其祖父母、外祖父母戶籍地參加中考接受高中階段教育，華僑學(xué)生按照規(guī)定參加華僑和港澳臺地區(qū)學(xué)生聯(lián)合招生考試。湖北、四川的條例規(guī)定了華僑子女學(xué)前教育享受當(dāng)?shù)鼐用裢却龅纫?guī)定。
八是規(guī)定了華僑財產(chǎn)權(quán)益的內(nèi)容。七省市的條例均規(guī)定華僑可以在當(dāng)?shù)刭彿坎⒈Ｗo(hù)其私有房產(chǎn)的所有權(quán)，因公共利益需要征收或者征用華僑房屋及其他不動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)依照法定程序并依法給予補償。其中，廣東、福建、上海、浙江的條例對歷史遺留的華僑私房問題，明確提出按照國家和當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定辦理。廣東、福建、湖北、浙江、海南的條例明確規(guī)定了華僑享有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益，包括農(nóng)村土地承包權(quán)、農(nóng)村房屋宅基地使用權(quán)等。華僑出國定居后，原以家庭為單位承包土地的合同未到期的，可以依法流轉(zhuǎn)，有關(guān)組織和個人不得侵占、截留、扣繳或者挪用華僑的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益。
九是規(guī)定了華僑就業(yè)及社會保險權(quán)益的內(nèi)容。七省市的條例均規(guī)定了從事專業(yè)技術(shù)工作的華僑，可以參加專業(yè)技術(shù)人員資格考試和專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格評審，其在境外從事專業(yè)技術(shù)工作的年限和成果可以作為評定專業(yè)技術(shù)任職資格的參考依據(jù)。養(yǎng)老保險方面，七省市的條例均按照現(xiàn)行國家政策，已參加基本養(yǎng)老保險的華僑在出國時其個人賬戶保留，再次回國居住或就業(yè)的，基本養(yǎng)老保險繳費年限合并計算，達(dá)到領(lǐng)取條件時可以享受養(yǎng)老保險待遇。醫(yī)療保險方面，離休、退休后出國定居的華僑回本地就醫(yī)的，可以按規(guī)定享受離休、退休醫(yī)療待遇。
十是規(guī)定了華僑投資權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容。七省市的條例均對華僑投資權(quán)益作出規(guī)定，其中湖北、海南的條例設(shè)投資創(chuàng)業(yè)專章對華僑投資權(quán)益進(jìn)行規(guī)范和保護(hù)，對投資類型、企業(yè)財產(chǎn)和土地使用、參加政府采購、企業(yè)財產(chǎn)收益轉(zhuǎn)讓等作出一系列規(guī)定。
十一是規(guī)定了華僑捐贈權(quán)益保護(hù)的內(nèi)容。七省市的條例均對華僑捐贈權(quán)益作出規(guī)定，包括捐贈自愿無償原則、征收捐贈財產(chǎn)應(yīng)征得捐贈人同意、受贈人對捐贈財產(chǎn)的保護(hù)義務(wù)等內(nèi)容。
十二是列舉了華僑權(quán)益保護(hù)的方式。七省市的條例列舉了華僑權(quán)益受侵害后的救濟途徑：向有關(guān)部門投訴、申請仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟。廣東、上海、浙江、海南的條例對政府僑務(wù)部門或者其他部門接受華僑投訴后的處理提出具體要求；廣東、福建、湖北、四川的條例對經(jīng)濟困難的華僑應(yīng)提供法律援助或司法救助作出規(guī)定。此外，七省市的條例均對國家工作人員、其他組織或者個人侵害華僑權(quán)益應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。
十三是對外籍華人權(quán)益保護(hù)作出規(guī)定。廣東、福建、湖北、浙江的條例均規(guī)定，除法律、法規(guī)規(guī)定不可享有的特定權(quán)利外，外籍華人權(quán)益保護(hù)參照條例執(zhí)行。上海、海南的條例規(guī)定，外籍華人在該市(省)的正當(dāng)權(quán)益，按照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定予以保護(hù)。
七省市條例的特色之處
一是明確華僑身份確認(rèn)的主管部門。福建、四川、海南的條例明確了由縣級以上僑務(wù)主管部門按照國家有關(guān)規(guī)定對華僑的身份進(jìn)行認(rèn)定。上海條例對身份確認(rèn)限定了范圍，規(guī)定華僑在本市辦理子女就讀、升學(xué)、照顧生育、社會救助等事務(wù)需要認(rèn)定身份的，由市或者區(qū)人民政府僑務(wù)部門出具相關(guān)身份證明。
二是華僑申領(lǐng)證件的規(guī)定。湖北的條例規(guī)定，華僑在本省居住六個月以上，具有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀等條件之一的，可以依法申領(lǐng)居住證，享受居住地基本公共服務(wù)和便利。上海的條例規(guī)定，華僑高層次人才可以向市人力資源社會保障部門申請辦理常住戶口或者上海市居住證，以及往來港澳通行證和往來臺灣通行證。
三是對華僑創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)作出規(guī)定。湖北的條例用六條規(guī)定了支持華僑創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的內(nèi)容，包括：鼓勵華僑參與國家和該省的人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)類計劃項目，鼓勵華僑在當(dāng)?shù)卦O(shè)立研發(fā)機構(gòu)開展科研工作，支持華僑建設(shè)或參與建設(shè)高水平智庫與軟科學(xué)研究基地等。上海的條例突出支持華僑參與在上海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，包括：鼓勵和支持華僑發(fā)揮人才、技術(shù)、資金優(yōu)勢，參與上海科技創(chuàng)新中心建設(shè)，鼓勵和支持華僑參與中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)的投資建設(shè)等。海南的條例規(guī)定，鼓勵和支持華僑參與海南自由貿(mào)易港建設(shè)，鼓勵和支持華僑參與本省旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)和重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。
四是規(guī)定了華僑可以報考國家工作人員。福建的條例規(guī)定華僑可以依法被錄用或者聘任為國家工作人員；湖北的條例規(guī)定華僑參加公務(wù)員錄用考試和其他招聘考試的，有關(guān)部門和單位不得增設(shè)報考條件和錄(聘)用條件。海南的條例對華僑報考國家工作人員也作了規(guī)定。
五是規(guī)定對困難華僑予以救助。湖北、上海、四川的條例規(guī)定，華僑因基本生活出現(xiàn)嚴(yán)重困難，符合救助條件的，可以依法申請社會救助。
六是規(guī)定了對華僑歷史文化遺產(chǎn)予以保護(hù)。福建、四川、海南的條例規(guī)定，對具有重要紀(jì)念意義、教育意義以及歷史價值的重要史跡、實物、建筑、手稿、文獻(xiàn)資料等華僑歷史文化遺產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法予以保護(hù)和利用。
七是對作出突出貢獻(xiàn)的華僑給予表彰和優(yōu)待。四川的條例規(guī)定，對國家和本省經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)、開放合作有突出貢獻(xiàn)的華僑，按照國家和本省有關(guān)規(guī)定給予表彰或者獎勵。浙江的條例規(guī)定，受省級以上人民政府表彰的華僑，可以獲邀參加省人民政府舉行的重大慶典或者文化、教育、科技、經(jīng)貿(mào)等活動，并在出入境時給予便利。
八是完善地方政府對華僑的服務(wù)保障。湖北的條例規(guī)定，縣級以上人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)完善政策措施，保障華僑享受義務(wù)教育、就業(yè)、衛(wèi)生、計劃生育、文化、體育、法律援助等基本公共服務(wù)及便利。海南的條例規(guī)定，縣級以上人民政府政務(wù)服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立僑務(wù)服務(wù)窗口，集中辦理涉僑服務(wù)事項，為華僑提供法律法規(guī)和政策咨詢、政務(wù)信息咨詢、華僑人才管理等各方面公共服務(wù)。
七省市條例為華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法積累了實踐經(jīng)驗
2018年9月公布的十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃將華僑權(quán)益保護(hù)列為第三類項目，即立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項目。在國家層面的立法條件暫時不完全成熟的情況下，各地特別是僑鄉(xiāng)地區(qū)可以借鑒七省區(qū)立法的實踐經(jīng)驗，積極推動本地華僑權(quán)益保護(hù)的地方性立法工作。除推動省一級人大常委會制定華僑權(quán)益保護(hù)條例外，也可以積極推動設(shè)區(qū)的市一級人大常委會對華僑權(quán)益保護(hù)立法進(jìn)行先行先試。
一是以法規(guī)形式落實國家層面已出臺的政策規(guī)定。近年來，中央統(tǒng)戰(zhàn)部會同或推動有關(guān)部門出臺了一系列政策措施，涵蓋了華僑回國定居、出入境便利、子女接受教育、參加社會保險、慈善捐贈等各個方面。特別是2019年國家移民管理局牽頭十六個部門實施出入境證件便利化應(yīng)用，建設(shè)出入境身份認(rèn)證平臺，基本上解決了華僑持護(hù)照辦理事務(wù)所遇到的各類問題。各地在推動華僑權(quán)益保護(hù)地方性立法時，可以以地方性法規(guī)形式強調(diào)國家有關(guān)部門已有的政策措施。
二是可以直接吸收七省市條例的共性內(nèi)容。七省市的條例的共性內(nèi)容比較多，包括立法依據(jù)、適用范圍、保護(hù)原則，有關(guān)部門在華僑權(quán)益保護(hù)中的職責(zé)，僑聯(lián)組織的作用，華僑護(hù)照辦理事務(wù)的效力，華僑回國定居以及華僑政治、教育、財產(chǎn)、社會保險、投資、捐贈權(quán)益，華僑權(quán)益保護(hù)方式，外籍華人參照適用等。實踐證明，七省市條例的共性內(nèi)容是符合僑務(wù)工作實際的，為地方保護(hù)華僑權(quán)益提供了立法依據(jù)，其他地方立法工作可以直接借鑒吸收上述共性內(nèi)容。
三是以服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展為目標(biāo)突出各地立法的特色。十三屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》對優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃部署，包括實施推動京津冀、長江經(jīng)濟帶、粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化等區(qū)域重大戰(zhàn)略，推進(jìn)西部大開發(fā)、東北振興、中部地區(qū)崛起、東部地區(qū)加快推進(jìn)現(xiàn)代化等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。各地可以結(jié)合“十四五”規(guī)劃綱要，進(jìn)一步發(fā)揮僑務(wù)資源優(yōu)勢，在鼓勵華僑華人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、服務(wù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展方面，著重突出各地的立法特色。
“十四五”規(guī)劃綱要指出“全面貫徹黨的僑務(wù)政策，凝聚僑心、服務(wù)大局”。2021年政府工作報告強調(diào)，“全面貫徹黨的僑務(wù)政策，維護(hù)海外僑胞和歸僑僑眷合法權(quán)益，更大凝聚中華兒女共創(chuàng)輝煌的磅礴力量”。積極推進(jìn)華僑權(quán)益保護(hù)的地方性立法工作，不斷完善涉僑法律法規(guī)體系，是貫徹黨的僑務(wù)政策的具體體現(xiàn)，也是“十四五”時期開展僑務(wù)工作的重要著力點。(作者系中央統(tǒng)戰(zhàn)部九局三處處長)
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